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Golden Power e impresa pubblica

Cesare Pozzi, Professore ordinario di Economia Industriale nell’Università di Foggia e “LUISS Guido Carli” di Roma

Michele Lo Re, Professore e ricercatore GRIF Fabio Gobbo (Gruppo di Ricerche Industriali e Finanziarie) nell’Università “LUISS Guido Carli” di Roma

Il contributo analizza il rapporto tra l’esercizio della protezione economica attraverso i poteri speciali esercitati dal Governo Italiano (c.d. Golden Power) nei confronti di aziende operanti nei settori ritenuti di rilevanza strategica e l’impresa pubblica come strumento che affianca, integra e completa una visione di seconda generazione del Golden Power, nell’attuale contesto di crisi delle performance economico-finanziarie.

Soffermandosi preliminarmente sugli effetti che tali poteri producono sui meccanismi di funzionamento e di gestione delle imprese, il Golden Power viene inteso come strumento che consente di intervenire direttamente laddove possano verificarsi presupposti, anche solo potenziali, di perdita di competenze e conoscenze in settori rilevanti, mentre l’impresa pubblica risulta utile per il governo e lo sviluppo di competenze legate al territorio tali da garantire a una comunità condizioni indispensabili per assicurarne e alimentare la durabilità in una moderna economia di mercato.

PAROLE CHIAVE: golden power - impresa pubblica

Golden Power and state-owned enterprise

The contribution analyzes the relationship between the exercise of economic protection through the special powers exercised by the Italian Government (so-called Golden Power) towards companies operating in sectors deemed to be of strategic importance and the public enterprise as a tool that supports, integrates and completes a second-generation vision of Golden Power, in the current context of economic and financial performance crisis.

Focusing first on the effects that these powers also produce on the operating and management mechanisms of companies, the Golden Power is intended as a tool that allows direct intervention where there may be conditions, even if only potential, of loss of skills and knowledge in relevant sectors, while the public enterprise is useful for the government and the development of skills linked to the territory such as to guarantee to a community the indispensable conditions to ensure and to develop its durability in a modern market economy..

Keywords: institutional framework – state-owned enterprise – Golden Power, Italy.

Sommario:

1. Premessa - 2. L’istituto del Golden Power, i suoi poteri speciali e la sua relazione con l’impresa pubblica - 3. Considerazioni finali - Bibliografia - NOTE


1. Premessa

L’attuale contesto di crisi, esacerbato dalla pandemia, ha generato macroscopici effetti negativi sulle performance economiche di nazioni e aziende. L’Italia, che in Europa è tra i Paesi maggiormente colpiti in termini di contagi e vittime, ha visto nel 2020 una perdita del PIL pari al 8,8% (Parente et al., 2021). La situazione italiana nel suo complesso rappresenta però la coda di un processo di peggioramento graduale del quadro socio-economico, riconducibile negli ultimi venti anni a mancati risultati economici, sintetizzati dalla riduzione del nostro PIL pro-capite che è passato dal + 19,24% rispetto alla media UE, registrato nel 2001, al – 6,18% del 2019 [1] (Centro Studi Promotor, 2020). Se così per far fronte alla crisi pandemica [2] i governi nazionali e le Banche Centrali hanno messo in campo misure straordinarie, sia di natura monetaria che fiscale, è assolutamente necessario, al fine di consentire realmente di recuperare un percorso di crescita per il nostro Paese, che tali misure si accompagnino a un processo di revisione e miglioramento degli assetti istituzionali che hanno impatto sulla capacità di generare valore. Ma muoversi su questa strada richiede un’analisi accorta di cosa è accaduto, soprattutto scevra da pregiudizi di natura ideologica. In tal senso, gli ultimi quarant’anni hanno visto l’affermarsi, in tutto il mondo occidentale e senza dubbio anche in Italia, di assetti istituzionali che prevedono sostanzialmente una magnificazione del ruolo dell’impresa privata e ritagliano per lo Stato il ruolo di regolatore dei processi economici legati ai mercati infrastrutturali e di garante giuridico della “concorrenza” nel e per il mercato. Quanto tutto ciò sia il risultato di abili manipolazioni emotive più che di riflessioni scientifiche è riassunto in una significativa frase di McNulty (1968) il quale, in un lavoro proprio su teoria economica e concorrenza, ha sostenuto: “not the least among the many achievements of economic science has been the ability to erect a rigorous analytical system on the principal of competition without ever clearly specifying what, exactly, competition is”. Esiste, quindi, uno spazio significativo in cui analisi economica e giuridica possono rimettersi in discussione per procedere insieme, nell’interesse di società realmente liberali, a una [continua ..]

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2. L’istituto del Golden Power, i suoi poteri speciali e la sua relazione con l’impresa pubblica

La disciplina Golden Power consente di assicurare allo Stato adeguati strumenti di tutela laddove i meccanismi economici del mercato ne minaccino in concreto gli interessi strategici. La necessità del continuo intervento su tale istituto cui si è assistito non nasce solo dall’esigenza di delineare in maniera sempre più chiara e puntuale i confini entro i quali i poteri speciali possono essere esercitati, ma anche e soprattutto per estenderne l’ambito applicativo e renderlo sempre più aderente al mutato contesto socio-economico e ai nuovi bisogni che ne sono derivati (Clarich, 2019). A riguardo, la letteratura scientifica sulla materia evidenzia la complicata relazione tra sovranità e globalizzazione (Donativi, 2020). Mentre la prima risulta essere espressione delle più classiche prerogative pubbliche, la seconda deve essere declinata in modo da renderla motore di uno sviluppo economico ampio, diffuso e sostenibile, quindi, con uno sguardo rivolto a evitare sia la compromissione della sicurezza e degli interessi strategici nazionali ed europei che situazioni le quali fungono da schermo per operazioni opache legate a logiche politiche o di natura extra-eco­nomica. La ragione alla base dell’estensione dei soggetti e delle operazioni rientranti nella normativa Golden Power è riconducibile all’esigenza di fornire una tutela sempre più forte e pregnante alle imprese nazionali ritenute di rilevanza strategica, per preservarle dai possibili attacchi posti in essere da Stati o da investitori stranieri. In tale scenario la crisi da coronavirus sta tratteggiando uno spartiacque nelle politiche di governo degli Stati, accelerando fenomeni che già erano in atto prima della pandemia, ma in un contesto di crescente competizione economica tra Stati. Il dibattito su questi temi, pur arricchitosi di una pluralità di punti di vista (Garofoli, 2019; Lo Re et al., 2018), sconta il carico emozionale posto dall’urgenza di agire e dall’opportunità di chiudersi a difesa degli interessi nazionali cercando di adattare il Golden Power alle esigenze contingenti. Il Golden Power rappresenta una delle più significative espressioni di intervento dello Stato nelle transazioni economiche di imprese qualificate come strategiche. La ratio della disciplina, ispirata alla tutela dell’interesse nazionale, è studiata innanzitutto nel rapporto con il [continua ..]

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3. Considerazioni finali

La protezione di società ritenute di rilevanza strategica di uno Stato acquisisce connotazioni geopolitiche e strategiche, militari, investendo vari settori, dalla difesa al sistema sanitario, dall’industria al settore economico e finanziario. Per “protezione economica” si intende l’impiego di strumenti normativi e finanziari, propri della politica economica, quando è necessario per: i) custodire una tecnologia impiegata nella difesa e nei settori vitali, ii) assicurare un vantaggio tecnologico acquisito, iii) sottrarre imprese strategiche ad acquisizioni ostili. Quando, cioè, ad attacchi di natura economico-finanziaria lo Stato risponde con la lawfare e con l’intervento dei poteri pubblici nelle politiche industriali e commerciali. L’esercizio della protezione economica è tanto più complesso quanto maggiori sono le interrelazioni in un mondo globalizzato, quanto più si osserva il livello di sviluppo delle supply chain planetarie. Prodotti informatici “finiti” “made in china” sono strettamente dipendenti da chip fabbricati a Taiwan, software americani, tecnologia digitale giapponese, transitando per veicoli finanziari e catene logistiche di Singapore, tanto da ipotizzare il riconoscimento del label “made everywhere” (Khan­na, 2016). Tali processi, infatti, rischiosi per loro natura, richiedono significative risorse finanziarie in una prospettiva di medio-lungo termine. Occorrerà che il settore pubblico crei maggiormente un contesto favorevole per le attività strategiche di uno Stato, regolando ogni aspetto della nostra quotidianità. In un “ritorno dello Stato” come collettore tra imprese, comunità e istituzioni, affiancato dalla ricerca selezionata dunque di capitali pazienti (con una visione di medio-lungo periodo), apportati da investitori professionali, quali ad esempio i fondi di private equity, che non siano focalizzati sui rendimenti a breve. L’impresa pubblica in questo senso viene vista come strumento per sviluppare competenze legate al territorio tali da garantire a una comunità condizioni indispensabili per assicurarne la durabilità in una moderna economia di mercato. Il mercato dove possibile, la sicurezza nazionale dove necessario. In realtà, l’Italia è contraddistinta da un minore sviluppo dei mercati azionari e da un ritardo nello sviluppo dei [continua ..]

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Bibliografia

Aiello G., Il legittimo affidamento dell’investitore e i poteri regolatori dello Stato, in G. Napolitano (a cura di), Foreign Direct Investments Screening. Il controllo sugli investimenti esteri diretti, Bologna, 2019. Arnaudo L., A l’économie comme à la guerre. Note su Golden power, concorrenza e geo-economia, in Merc., conc., reg., 2017, p. 3. Barbara G., Perché una rivista di Corporate Governance, in Rivista Corporate Governance, n. 1, 2020. Centro Studi Promotor, Comunicati su dati Eurostat. Rapporto tra PIL pro capite italiano e PIL pro capite UE per 100, in https://www.centrostudipromotor.it/nel-2019-pil-pro-capite-italiano-sotto-la-media-ue-del-618, 2020. Chieppa R., Conclusioni, in G. Napolitano, Foreign Direct Investments Screening. Il controllo sugli investimenti esteri diretti, Bologna, 2019, p. 188. Clarich M., La disciplina del golden power in Italia e l’estensione dei poteri speciali alle reti 5G, in G. Napolitano (a cura di), Foreign Direct Investments Screening. Il controllo sugli investimenti esteri diretti, Bologna, 2019, p. 119. Coase R.H., The nature of the firm (1937). The Nature of the Firm. Origins, Evolution, and Development, New York-Oxford, 1991, p. 33. D’Alberti M., Il golden power in Italia: norme ed equilibri, in G. Napolitano (a cura di), Foreign Direct Investments Screening. Il controllo sugli investimenti esteri diretti, Bologna, 2019. Donativi V., I doveri di “allerta” degli organi di controllo societari e dei revisori (l’art. 14 del Codice della crisi e la nuova mappa dei rapporti endosocietari interorganici in funzione di prevenzione della crisi), in Rivista Corporate Governance, n. 1, 2020. Donativi V., Società a partecipazione pubblica: il ripianamento delle per­dite generate dalla pandemia, in Rivista Corporate Governance, n. 4, 2020. Garofoli R., Golden power e controllo degli investimenti esteri: natura dei poteri e adeguatezza delle strutture amministrative, in federalismi.it, 2019, p. 17. Khanna P., Connectography, le mappe del futuro ordine mondiale, Milano, 2016. Kowalski P.-Büge M.-Sztajerowska M.-Egeland M., State-Owned Enterprises: Trade Effects and Policy Implications, in OECD Trade Policy Papers, 2013, p. 147. Hart A.-Jones B., How Do Rising Powers Rise?, in Survival, vol. 52, n. 6, 2011, pp. 63-88. Lo Re M., La Network Analysis: Proposta di un framework concettuale per le Applicazioni Economiche, in Industria, vol. [continua ..]

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NOTE

[1] Nel 2019 il PIL pro capite italiano, espresso in euro 2010, ha toccato quota 26.860 euro, cioè si è attestato su un livello inferiore alla media UE del 6,18%, mentre ha accusato un calo del 3,9% rispetto al 2001, cioè l’ultimo anno prima dell’avvio della circolazione monetaria dell’euro. Considerando tutti i paesi dell’Unione (Regno Unito compreso), oltre all’Italia solo la Grecia ha nel 2019 un PIL pro capite inferiore a quello del 2001, ma la differenza è solo di 60 euro (– 0,33%). La caduta del PIL pro capite italiano nel primo ventennio di questo secolo appare ancora più pesante se si confronta il nostro risultato con quello delle altre principali economie dell’area. Tra il 2001 e il 2019 il PIL pro capite è aumentato del 13,9% in Francia, del 19,38% nel Regno Unito e del 22,47% in Germania, mentre in Italia è, come si è detto, calato del 3,9%. [2] Gli ingenti aiuti statali in particolare hanno contribuito ad assorbire lo shock causato dalla crisi, aiutando molte aziende colpite dalla pandemia a evitare, sia pure temporaneamente, di fare ricorso a procedure concorsuali. [3] Per poteri speciali (appunto, Golden Power) si intende principalmente la facoltà di dettare specifiche condizioni all’acquisito di partecipazioni, di porre il veto all’adozione di determinate delibere societarie e di opporsi all’acquisto di partecipazioni. L’obiettivo del provvedimento è di rendere compatibile con il diritto europeo la disciplina nazionale dei poteri speciali del Governo, che si ricollega agli istituti della “golden share” e “action spécifique” – previsti rispettivamente nell’ordinamento inglese e francese – e che in passato era già stata oggetto di censure sollevate dalla Commissione europea e di una pronuncia di condanna da parte della Corte di Giustizia UE. [4] Non c’è dubbio che il tema dei poteri speciali attribuiti al Governo sia costantemente al centro dell’intervento pubblico nell’economia al punto da essere considerato la leva più importante per la tutela degli interessi nazionali in determinati ambiti (Aiello, 2019; Arnaudo, 2017). Si tratta di una policy che porta con sé un insieme di regole relative al buon governo d’impresa e che rappresenta una pratica applicazione [continua ..]

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