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I particolarismi del modello di welfare francese in una ricostruzione storico-pratica

Lucrezia Giorgia Maria Anzanello, Avvocato del Foro di Milano. PhD nell’Università degli Studi di Milano “Bicocca”

Il saggio si propone di analizzare, valorizzando la prospettiva storica, il differente riparto di competenze affidato alle autorità tipiche del settore assicurativo e mutualistico. Dopo aver delineato in dettaglio i particolarismi degli enti operanti nel sistema sanitario francese, viene proposto un parallelismo con il sistema italiano in ottica comparata.

PAROLE CHIAVE: welfare - ordinamento francese - autorità di vigilanza - società di mutuo soccorso - sistema sanitario

The particularities of the french welfare model in a historical-practical reconstruction

The essay intends to analyse, valuing the historical perspective, the different distribution of competences entrusted to the authorities typical of the insurance and mutualistic sector. After outlining in detail, the particularities of the bodies operating in the French health system, a parallelism is proposed with the Italian system from a comparative perspective.

Keywords: supervisory Authority – health System – mutual benefit societies

Sommario:

1. Un sistema a tendenza universale - 1.2. La copertura universale - 2. Gli enti - 2.1. Les institutions de prévoyance (IP) - 2.2. Le Mutuelles - 2.2.1. Mutuelles pratiquant des opérations d’assurance - 2.3. Compagnie di Assicurazione - 2.3.1. Sociétés d’assurance mutuelles - 3. L’Autorità di Vigilanza - 4. Uno sguardo al modello italiano in prospettiva comparata - NOTE


1. Un sistema a tendenza universale

1.1. Dal liberismo al socialismo Il modello di welfare francese fu inizialmente condizionato dai dogmi del liberismo (che predominavano la politica francese sin dalla Restaurazione) e dal conseguente rifiuto, da parte della classe politica, di programmi di assistenza strutturati e di natura statale. Nel pensiero dell’epoca, simili programmi erano infatti visti come una violazione della natura e della dignità umana le quali erano fondate sui principi di libertà e auto responsabilità [1]. Il singolo, prima di ritrovarsi in una condizione di povertà e malattia, era pertanto tenuto a porre in essere tutte quelle azioni preventive in grado di proteggerlo dalle possibili conseguenze dannose connesse a infortuni, malattie, disabilità, vecchiaia e disoccupazione. Estranei a tali logiche erano donne e bambini, considerati entram­bi incapaci per natura di possedere la medesima dignità e razionalità dell’essere umano maschile e, quindi, necessitevoli di un sistema di protezione esterno di derivazione statale [2]. La carenza di un sistema statale di assistenza consentì lo sviluppo dell’attività da parte degli enti caritatevoli, specialmente di estrazione cristiana, oltre alla forte presenza delle realtà mutualistiche di natura volontaria. Solamente al termine del primo conflitto bellico affiorò l’esigenza di una compartecipazione statale al benessere dei cittadini e, negli anni che seguirono, il governo francese adottò una serie di riforme in ambito sociale. Il primo tentativo di disciplina organica in materia si ebbe superate le prime due decadi del diciannovesimo secolo allorquando il presidente Alexandre Millerand af­fidò ai deputati Haut Rhin, Paul Jourdain ed al Ministro del Lavoro, Daniel Vincent, il compito di elaborare un progetto di assicurazione sociale. Lo schema di Legge concerneva i rischi malattia [3], morte, invalidità nonché specifiche disposizioni per la maternità e le persone anziane. Fatta eccezione il pensionamento e disabilità, il progetto era auto finanziantesi e fondato sul sistema pay as you go. Più della metà delle somme incassate dal sistema erano reinvestite nel pagamento delle indennità mentre la restante parte veniva collocata in fondi destinati a coprire le spese connesse ai pensionamenti e ai pagamenti in caso di disabilità a lungo [continua ..]

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1.2. La copertura universale

Con gli anni Settanta in Francia riaffiora l’idea di una Sécurité sociale generalizzata. In particolare, ci si sforza di trovare una alternativa alla crescita esponenziale della tassazione dei salari così da sganciare l’idea di una protezione sociale connessa e fondata esclusivamente alla posizione lavorativa. Il cambiamento in tal senso è opera, anni dopo, del primo ministro del governo Mitterrand e si concretizza con la Legge finanziaria per l’anno 1991. La soluzione venne ravvisata nella contribution socialise généralisée [12] (CSG) la quale mirava ad ampliare la base di finanziamento della sicurezza sociale, introducendo un prelievo fiscale sul totale dei redditi del cittadino (e non solo su quelli da lavoro dipendente) e meramente proporzionale all’ammontare dei redditi stessi. Negli anni in esame sono state adottate anche una serie di riforme volte a superare il fallimento programmatico del piano Juppé del 1996 [13] per quanto né la forma proposta – una singola struttura gerarchica di fondi – né la limitata competenza e né l’autorità dello Stato quale soggetto di tutela consentirono al sistema di assicurazione sanitaria di promuovere la concorrenza tra i fondi o la contrattazione selettiva con i fornitori come metodo di regolamentazione. Il passaggio successivo verso una copertura estesa a tutti i cittadini fu rappresentato dall’approvazione della legge 27 luglio 1999, n. 99-641 la quale ha introdotto nell’ordinamento francese la copertura malattia universale (CMU) [14]. In realtà, la copertura non può definirsi a tutti gli effetti universale in quanto consta di tre regimi differenziati e, precisamente: un regime generale (che copre la quasi totalità della popolazione), il regime c.d. agricolo e il regime sociale dei lavoratori autonomi. Le prestazioni offerte sono però pressoché le medesime. Il sistema è stato poi modificato a seguito dell’approvazione della Loi de financement de la sécurité sociale per l’annualità 2016 che è intervenuta sull’articolo L. 111-1 [15] del Codice della sicurezza sociale istituendo la protection universelle maladie (c.d. PUMA). La modifica rispecchia la logica e gli ideali già alla base della CMU, nel tentativo di semplificare le condizioni ed i passaggi necessari [continua ..]

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2. Gli enti

Come visto, la Francia si è dotata, con non poche difficoltà, di un sistema di assicurazione sanitaria pubblica universale. Siffatta copertura risulta però incompleta e la maggior parte della popolazione francese ha quindi ritenuto opportuno integrare la copertura pubblica con un’assicurazione sanitaria privata complementare. La principale funzione dell’assicurazione privata in Francia è quella di garantire un rimborso per i co-pagamenti richiesti dal sistema pubblico nonché fornire prestazioni e beni che sono scarsamente coperti da tale sistema (ad esempio le prestazioni dentarie). L’assicurazione sanitaria complementare privata è fornita, in base ad una specifica disposizione legislativa [18], da tre diversi operatori: compagnie di assicurazione, mutuelles e istituzioni previdenziali. Le mutue rappresentano circa il 70% del mercato totale (seppur nella loro forma più assicurativa come si vedrà in seguito), le istituzioni previdenziali coprono circa il 20% del mercato e la restante quota è affidata alle compagnie di assicurazione [19]. Se poi si osserva il settore individuale e quello delle coperture collettive si nota che, nell’ambito delle coperture individuali, la presenza delle istituzioni previdenziali è fortemente ridotta con un incremento da parte delle compagnie di assicurazione mentre detti enti hanno un ruolo importante per ciò che concerne le coperture collettive, anche in ragione della loro natura fortemente datoriale, mentre in tale settore l’operatività delle mutue è sensibilmente limitata. Sotto il profilo macro-numerico, i dati [20] rilevano che nei primi anni Duemila vi erano oltre 1275 mutuelles che offrivano copertura ad almeno tremila persone ciascuna. Tra di esse, solo 565 rappresentavano oltre il 90% delle prestazioni offerte dalle mutuelles. Molte risultavano poi organizzate secondo linee occupazionali, per esempio, le realtà più grandi si occupavano di coprire i grandi gruppi di impiegati del settore pubblico (ad esempio la categoria degli insegnanti). Come si vedrà meglio nel proseguo, i tre operatori sono disciplinati da tre diversi codici: la normativa delle mutuelles è dettata dal Code de la Mutualité, le istituzioni previdenziali sono regolate dalle disposizioni del codice della sicurezza sociale mentre le disposizioni relative alle compagnie di [continua ..]

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2.1. Les institutions de prévoyance (IP)

Le istituzioni previdenziali sono disciplinate dal codice della sicurezza sociale [21] e sono istituite nella forma delle società di persone, prive di scopo lucrativo. Ciò significa che i risultati di esercizio sono finalizzati esclusivamente a migliorare i be­nefici offerti, a sviluppare garanzie aggiuntive, ad aumentare la sicurezza degli impegni assunti o ad intraprendere azioni sociali. Le decisioni relative a questi aspetti gestionali sono soggette all’approvazione di un’Assemblea generale (che riunisce i delegati dei partecipanti) che approva o disapprova i conti. Esse assumono la forma di personne morale dotate di personalità giuridica e distinte dalla categoria delle persone fisiche. Storicamente, il codice civile francese non si è mai interessato specificatamente di detta forma societaria, lasciando quindi la categoria priva di una definizione giuridica. Tale atteggiamento del legislatore francese riflette l’antica sfiducia verso i raggruppamenti di ogni tipo che un tempo avevano scosso e messo in discussione l’au­torità dello Stato. Il legislatore è quindi intervenuto solo in modo estemporaneo, per riconoscere determinate figure dotate di personalità giuridica (tra cui si ricordano le società civili, le società commerciali e i sindacati). In tema di riconoscimento della personalità giuridica, si sono avvicendate diverse interpretazioni, laddove, originariamente, si riteneva che fosse la Legge a dover espressamente specificare le condizioni di attribuzione della personalità giuridica (c.d. teoria della finzione). La giurisprudenza, in relazione all’ordinanza del 22 febbraio 1945, ha invece poi manifestato di condividere l’impostazione della teoria della realtà: “La personnalité civile n’est pas une création de la loi; elle appartient, en principe, à tout groupement pourvu d’une possibilité d’expression collective pour la défense d’intérêts licites, dignes, par suite, d’être juridiquement reconnus et protégés [22]”. Nei fatti però, attraverso l’obbligo di registrazione presso la prefettura, è stato creato un passaggio formale volto, effettivamente, a concedere quella personalità giuridica di cui si è tanto discusso sulla base di una pura finzione. Al loro interno le [continua ..]

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2.2. Le Mutuelles

Le società di mutuo soccorso sono state e paiono essere le principali protagoniste della sanità francese. Tali forme organizzative, grazie alla loro democrazia partecipativa ed al coinvolgimento attivo del beneficiario, hanno apportato anche in Fran­cia un notevole contributo allo sviluppo e promozione della classe operaria e di artigiani. Sin dall’Ancien Regime, si formarono delle società di mutuo aiuto basate sulle logiche corporative spesso in congiunzione con le vecchie confraternite. Questi raggruppamenti sociali si moltiplicarono durante la Restaurazione. Dopo il colpo di stato del principe-presidente Napoleone Bonaparte, molte società di mutuo soccorso furono sciolte. Eppure il nuovo potere non tarderà a consentire la loro rinascita, seppur in una nuova forma strettamente regolata. Infatti, il decreto del 26 marzo 1852 affermava che doveva crearsi una società di mutuo soccorso, ad opera del sindaco o del parroco, laddove l’utilità della stessa era effettivamente riconosciuta. I sussidi erogabili dalle mutue potevano riguardare i casi di anzianità ma non potevano concretizzarsi in sussidi di disoccupazione. Inoltre, quale ulteriore precauzione voluta dallo Stato, tra gli associati vi dovevano essere non solo i lavoratori (qualificati come membri partecipanti) bensì anche i c.d. membri onorari vale a dire soggetti benestanti che effettuavano donazioni alla mutua e che, a livello di organi sociali, costituivano un evidente contrappeso politico alle idee della classe lavoratrice. In virtù di tali disposizioni, il numero di società di mutuo soccorso sotto il Secondo Impero [25] si triplica. Nel 1869, si contano infatti oltre seimila società di mutuo soccorso che raccolgono quasi 800.000 membri [26]. Dal XIX secolo, i valori alla base delle società di mutuo soccorso iniziano a radicarsi nella società: solidarietà, appartenenza, democrazia, benessere dei membri e rifiuto del profitto; valori che sono ancora fortemente presenti nel tessuto culturale francese. Sotto il profilo normativo, le mutue sono disciplinate dal codice della mutualità che le qualifica giuridicamente come personne morales senza scopo lucrativo (al pari delle institutions de prévoyance). Le principali attività [27] che è consentito svolgere alle società di mutuo soccorso sono: – in ambito [continua ..]

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2.2.1. Mutuelles pratiquant des opérations d’assurance

Il codice distingue poi tra diverse tipologie di società di mutuo soccorso dettandone la disciplina specifica. Tra di esse assumono particolare rilievo le mutuelles pratiquant des opérations d’assurance poiché emblematiche della particolarità della disciplina francese. Pare infatti esservi un’ingerenza normata delle società di mutuo soccorso nel modo assicurativo, quasi che – idealmente – il settore della sanità integrativa sia di prerogativa assicurativa. Simili società di mutuo soccorso hanno una regolamentazione ad hoc (spesso con rimandi al codice delle assicurazioni) oltre ad essere sottoposte alla vigilanza della medesima autorità delle compagnie di assicurazione la quale è tenuta anche ad emettere la necessaria autorizzazione affinché le mutuelles possano operare. Tali società sono tenute ad attuare una gestione “saine et prudente” [30] della loro attività, il cui sistema di governance deve basarsi su di una distinzione chiara delle varie cariche e responsabilità. Considerata la comunanza con le regole assicurative, le mutue che: per gli ultimi tre esercizi hanno riportato una delle seguenti condizioni (i) incasso di contributi annui lordi per oltre cinque milioni di euro; (ii) riserve tecniche lorde[31] superiori ai venticinque mila euro; (iii) l’appartenenza ad un gruppo come definito all’art. L. 356-1 del Codice delle assicurazioni[32]; (iv) ovvero la cui attività comprende operazioni di riassicurazione che a) superano per euro 500.000 le entrate orde o di euro 2.500.000 milioni le riserve tecniche o b) rappresenta più del 10% della sua entrata lorda o delle riserve tecniche; pur non soddisfacendo i requisiti sopra riportati, ottengano dall’Autorità l’au­torizzazione ad operare; richiedono l’autorizzazione ad operare al fine di svolgere attività assicurative e/o di riassicurazione laddove la raccolta annua dei contributi lordi o l’importo lordo delle riserve tecniche non supererà gli importi di cui al precedente punto 1) nei successivi cinque anni; pur non soddisfacendo i requisiti sopra riportati, esercitano la loro attività in libera prestazione di servizi sul territorio di un altro stato membro europeo; sono riassicurate integralmente presso un’altra società di mutuo soccorso;sono assoggettate alla disciplina [continua ..]

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2.3. Compagnie di Assicurazione

Storicamente, le compagnie di assicurazione fecero il loro ingresso nel mercato della sanità a partire dagli anni Ottanta. Come visto, prima di tale periodo il predominio totale sul mercato era riservato alle mutue. Per le società di mutuo soccorso specializzate nell’offerta di contratti collettivi a gruppi chiusi (come ad esempio gli impiegati pubblici), l’ingresso nell’mercato di assicuratori privati non rappresentava una grave minaccia. I loro gruppi erano stabili e potevano continuare a operare secondo i principi di solidarietà. Gli assicuratori rappresentavano quindi un concorrente diretto principalmente per le mutue che svolgevano la maggior parte delle loro attività nel settore delle coperture individuali, determinando una parziale convergenza nelle pratiche commerciali adottate. Oggi, il mercato è più fluido e le gerarchie dei singoli mercati (collettive/indivi­duali) sono costantemente in discussione. Sotto il profilo normativo, è previsto che le compagnie di assicurazione, come disciplinate dal Codice, debbano essere costituite in forma di sociétés anonymes. Con tale dicitura, nell’ordinamento francese, si individua una forma di società di capitali la cui disciplina è dettata dagli articoli L-225 e seguenti del Codice del commercio. La société anonyme viene definita come la “société dont le capital est divisé en actions et qui est constituée entre des associés qui ne supportent les pertes qu’à concurrence de leurs apports”. Può assumere la forma di società semplificata oppure unipersonale o, ancora, di société anonyme à directoire (società a responsabilità limitata). Deve essere costituita da almeno due soci, che divengono sette qualora si tratti di società operante nei mercati regolamentati. Il capitale sociale deve essere integralmente sottoscritto e non può essere inferiore a 37.000,00 (trentasettemila) euro. Al pari di quanto previsto nel nostro ordinamento, i soci rispondono limitatamente ai loro apporti nella società. La società è gestita da un consiglio di amministrazione che deve essere costituito da un numero di membri non inferiore a tre e non superiore a diciotto ed è legislativamente previsto [35] che vi sia un buon equilibrio tra le presenze femminili e [continua ..]

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2.3.1. Sociétés d’assurance mutuelles

Il codice qualifica le compagnie di mutua assicurazione quali personnes morales di diritto privato senza scopo lucrativo costituite per assicurare i rischi dei propri soci. I principi e le finalità mutualistiche della società possono essere esplicitati al­l’interno dello statuto. I soci sono fortemente coinvolti nella vita sociale mediante la partecipazione alle adunanze assembleari e sono altresì titolari di un voto garantito per Legge e quindi non modificabile con statuto il quale oltre a non poter essere in alcun modo rapportato con l’ammontare dei contributi versati. L’amministrazione della società è affidata ad un consiglio di amministrazione eletto dai soci (fatta eccezione per i rappresentanti dei dipendenti che sono nominati da questi ultimi [36]). Inoltre, sono ammessi a partecipare al consiglio di amministrazione anche funzionari in rappresentanza di enti pubblici. In caso di scioglimento della società, le eccedenze patrimoniali sono devolute, mediante delibera assembleare, ad un’altra mutua assicurazione o ad associazioni di pubblica utilità.

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3. L’Autorità di Vigilanza

IP, compagnie di assicurazione e mutuelles sono soggette alla medesima Autorità di Vigilanza; dapprima la Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles poi fusasi con la Commission bancaire, il Comité des entreprises d’assurance e il Comité des établissements de crédit et des entreprises d’investissement dando così origine all’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) la cui missione è così definita nell’art. L. 612-1 del Code monétaire et financier: “la préservation de la stabilité du système financier et à la protection des clients, assurés, adhérents et bénéficiaires des personnes soumises à son contrôle”. Le funzioni affidate all’ACPR concernono: – l’esame delle richieste di autorizzazioni; – esercitare una vigilanza continua sulla situazione finanziaria e sulle condizioni di funzionamento; – assicurare che gli enti sottoposti alla propria vigilanza rispettino le norme destinate a garantire la protezione dei loro clienti, risultanti in particolare dalle disposizioni europee, legislative e regolamentari o dai codici di condotta approvati su richiesta di un ordine professionale; – assicurare lo sviluppo e l’attuazione delle misure di prevenzione e risoluzione delle crisi bancarie nel settore assicurativo; – assicurare che gli enti sottoposti alla propria vigilanza rispettino le norme relative alla lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo. Per l’esercizio delle proprie funzioni, l’Autorité de contrôle prudentiel et de ré­solution dispone di un potere di vigilanza, sanzionatorio e di controllo amministra­tivo. Può anche divulgare al pubblico tutte le informazioni che ritiene necessarie al­l’esercizio delle sue funzioni, senza che il segreto professionale possa essere fatto valere nei suoi confronti. In ragione del meccanismo unico di vigilanza, l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution è l’autorità nazionale competente per la Francia ed assiste la Banca centrale europea nell’esercizio dei compiti che le sono affidati. L’ACPR è composta da un consiglio di sorveglianza [37], un collegio di risoluzione [38] e una [continua ..]

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4. Uno sguardo al modello italiano in prospettiva comparata

Il sistema sanitario italiano, sotto il profilo degli enti protagonisti, è certamente più ordinato rispetto a quanto evidenziato per la Francia. Sostanzialmente, il sistema sanitario italiano è suddiviso in tre pilastri: (i) il primo è rappresentato dal Servizio Sanitario Nazionale; (ii) il secondo pilastro dalla sanità integrativa offerta mediante casse di assistenza sanitari, fondi sanitari e società di mutuo soccorso e (iii) il terzo livello affidato al mondo assicurativo. Forte della distinzione in tre livelli, il legislatore ha avvertito la necessità di mantenere le distanze tra sanità integrativa e contesto assicurativo escludendo quindi la assoggettabilità delle mutue all’organismo di vigilanza assicurativa (Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private – IVASS). Si richiama in merito l’art. 1, lett. d) della legge n. 742/1886 che indicava tra i soggetti esclusi: “le società di mutuo soccorso costituite a norma della Legge 15 aprile 1886 n. 3818”. Tale Legge è stata poi abrogata dal d.lgs. n. 174/1995, il quale a sua volta prevedeva lo stesso principio, fino ad arrivare all’attuale formulazione art. 345 del Codice delle assicurazioni private. L’esclusione degli enti del secondo pilastro e, con particolare riferimento, delle società di mutuo soccorso, dalle disposizioni assicurative è quindi principio ormai granitico e mai posto in discussione nel corso dell’avvicendarsi delle varie evoluzioni legislative. Peraltro, la stessa l’Autorità di Vigilanza ha, in tal senso, espressamente osservato che: “è necessario precisare che la Vigilanza sulle società di Mutuo Soccorso è di competenza del Ministero del Lavoro e, in particolare, degli Uffici provinciali del lavoro, che la esercitano attraverso l’esame degli statuti, dell’atto costitutivo e dei bilanci annuali, come previsto dall’art. 15, comma 7, Legge 59/92 e chiarito dalla circolare n. 117/92 dello stesso Ministero. Gli uffici provinciali del lavoro, a loro vol­ta, tenuto conto dell’attività che le società di mutuo soccorso intendono svolgere, valuteranno l’opportunità di trasmettere gli atti alle Istituzioni preposte alla vigilanza sulla materia specifica, in tal modo realizzandosi un coordinamento con le Istituzioni medesime. Per quanto riguarda [continua ..]

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NOTE

[1] Porte, Assurances sociales et traditions mutualistes, Grenoble, 1923, p. 5. [2] Fuchs, Abandoned Children: Foundlings and Child Welfare in Nineteenth-Century France, New York, 1984; Accampo-Fuchs-Stewart, Gender and the Politics of Social Reform in France, 1870-1914, Baltimore, 1995. [3] Nel caso di malattia i lavoratori erano suddivisi in sei categorie. Dopo il quarto giorno di impossibilità al lavoro, il lavoratore assicurato aveva diritto ad una indennità pari a metà del salario medio della categoria a cui appartenevano. L’indennità poteva essere erogata fino al sesto mese di malattia superato il quale il pagamento era ridotto del 55%. [4] Loi du 5 avril 1928 sur les assurances sociales. [5] Obinger-Petersen-Starke, Warfare&Welfare, Oxford, 2018, p. 138. [6] Loi du 30 avril 1928 e loi du 11 mars 1932 sur les allocations familiales. [7] Beveridge, Report on Social Insurance and Allied Services, London, 1942. [8] Chemla, The French Social Security System in The Right to Social Security in the Constitutions of the World. Broadening the Moral and Legal Space for Social Justice, Geneva, 2016, p. 114. [9] La storia del welfare francese è segnata da tre momenti cardine in cui il quadro regolamentare è stato modificato tramite Ordonnances: 1945, 1967 e 1999. [10] Art. 3: “Les caisses primaires de sécurité-sociale, assurent: a) La gestion des risques maladie, maternité et décès; b) La gestion des risques d’accident du travail et de maladie professionnelle en ce qui concerne les incapacités temporaires; c) A compter d’une date qui sera fixée par décret pris sur le rapport du ministre du travail et de la sécurité sociale et du ministre de la santé publique, le service des allocations familiales et de salaire unique”. Art. 10: “Les caisses régionales de sécurité sociale ont pour rôle: 1° De gérer les risques invalidité et vieillesse, de promouvoir et coordonner la prévention de l’invalidité; 2° De gérer les risques d’ac­cident du travail et de maladie professionnelle en ce qui concerne les incapacités permanentes, de co­ordonner la gestion de l’ensemble desdits risques pour la région et de promouvoir et coordonner la [continua ..]

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