Individuare il titolare effettivo è uno degli elementi essenziali della lotta al riciclaggio, e l’obiettivo ultimo del paradigma “segui il denaro” che è alla base dell’intera disciplina di contrasto a questo fenomeno. L’articolo analizza come si sono evolute le regole sul titolare effettivo, qual è l’attuale disciplina internazionale, europea e italiana e si sofferma poi sulle evidenze che emergono dall’attività di vigilanza della Banca d’Italia e sul recente avvio del registro dei titolari effettivi.

SOMMARIO:

1. La rilevanza del titolare effettivo nel sistema antiriciclaggio - 2. L’evoluzione delle regole - 3. Le Raccomandazioni GAFI, la direttiva UE e le prospettive future alla luce dell’AML Package - 4. La disciplina del titolare effettivo nella legge italiana e nelle Disposizioni della Banca d’Italia - 5. Le FAQ in materia di titolarità effettiva - 5.1.1. Catene societarie - 5.1.2. Procedure esecutive e concorsuali - 5.1.3. Pubbliche Amministrazioni - 5.1.4. Enti ecclesiastici - 6. Evidenze dall’azione di supervisione della Banca d’Italia - 7. Conclusioni - NOTE

1. La rilevanza del titolare effettivo nel sistema antiriciclaggio

Un interessante e utilissimo libro sulle nuove regole antiriciclaggio, di recente pubblicato nella sua IV ed., esordisce ricordando che «La Commissione presidenziale statunitense, che per la prima volta si occupò del fenomeno nel 1985, definì il riciclaggio come “i mezzi attraverso i quali si nasconde l’esistenza, la fonte illegale o l’utilizzo illegale di redditi che poi si camuffano per farli apparire legittimi”» [1]. Abbiamo preso a prestito questa citazione perché particolarmente efficace per introdurre il tema del titolare effettivo: se «si nasconde» e «si camuffa», individuare il soggetto al quale – in ultima istanza – quei redditi appartengono o sono altrimenti riconducibili rappresenta uno degli elementi essenziali della lotta al riciclaggio [2] e l’obiettivo ultimo del paradigma “segui il denaro” che è alla base dell’intera disciplina di contrasto a questo fenomeno. Si tratta, evidentemente, di un’operazione complessa e di difficoltà crescente nel tempo, per una serie di motivi. Primo, perché il riciclaggio è un fenomeno sempre più transnazionale; secondo perché impiega tecniche sempre più sofisticate, che lo rendono sempre più difficile da intercettare. Terzo, perché il livello di infiltrazione criminale nell’economia e il rischio di riciclaggio sono influenzati da cambiamenti strutturali e da fattori congiunturali, da cui emergono – accanto ai fattori di rischio “tradizionali” – fattori di rischio nuovi o emergenti. Dal riciclaggio monetario – sviluppato negli anni ’60 e ’70 del secolo scorso – si è passati prima al riciclaggio bancario (anni ’80), poi al riciclaggio finanziario (anni ’90) fino ad arrivare oggi alle nuove forme di riciclaggio digitale, che sfruttano lo sviluppo delle nuove tecnologie e dei virtual assets [3] e che rendono la ricerca del titolare effettivo ancora più difficoltosa. Con riferimento ai fattori di rischio emergenti, secondo l’ultimo Rapporto della Commissione Europea sui rischi di riciclaggio nell’Unione (il cd. Supranational Risk Assessment) [4], in Europa tre fattori sono, o sono stati, rilevanti: la pandemia da Covid-19, l’aggressione russa all’Ucraina, la spinta alla digitalizzazione [continua ..]

2. L’evoluzione delle regole

È con l’istituzione del Gruppo di Azione Finanziaria Internazionale (GAFI) [10] nel 1989 che il concetto di titolare effettivo trova un riconoscimento esplicito nel­l’ordinamento giuridico internazionale. Le Raccomandazioni del GAFI, standard globale per il contrasto al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo, sottolineano espressamente la sua rilevanza assoluta nel contrasto al riciclaggio per risalire al­l’identità di criminali che potrebbero altrimenti nascondersi con facilità dietro lo schermo di strutture societarie, trust o altre tipologie di enti, utilizzandoli per compiere attività illecite [11]. Attesa, dunque, la sua rilevanza nel sistema antiriciclaggio, la nozione di beneficial owner viene inserita anche nella normativa europea e italiana con l’adozione della Terza direttiva antiriciclaggio [12] e, successivamente del d.lgs. 21 novembre 2007 n. 231 di recepimento della stessa (cd. decreto antiriciclaggio). Viene così introdotta per la prima volta nell’ordinamento italiano la definizione di titolare effettivo – che discende dall’adeguamento alle Raccomandazioni del GAFI – inteso come “la persona o le persone fisiche che, in ultima istanza, possiedono o controllano il cliente e/o la persona fisica per conto delle quali viene realizzata un’operazione o un’attività” [13]. Un più incisivo rafforzamento dell’esigenza di trasparenza della titolarità effettiva si realizza con l’entrata in vigore della Quarta e della Quinta direttiva (AMLD 4 e AMLD 5) [14], attraverso la previsione di registri centralizzati dei titolari effettivi. Gli attentati terroristici avvenuti negli anni 2010, infatti, hanno messo in luce che i gruppi terroristici finanziano e svolgono le proprie operazioni utilizzando tecnologie moderne e sistemi finanziari alternativi, estranei all’ambito di applicazione del diritto dell’Unione [15]. Per stare al passo con queste nuove tendenze, pertanto, è emersa la necessità di garantire una maggiore trasparenza delle operazioni finanziarie, delle società, nonché dei trust e degli istituti giuridici affini [16]. Inoltre, lo scandalo dei Panama papers del 2015 ha messo in luce che migliaia di “shell companies”, riconducibili a imprenditori, manager, politici e criminali di tutto il mondo, erano state [continua ..]

3. Le Raccomandazioni GAFI, la direttiva UE e le prospettive future alla luce dell’AML Package

Il quadro normativo internazionale in materia antiriciclaggio è costituito da un articolato sistema di fonti. Rilevano anzitutto le Raccomandazioni del GAFI [18] in materia di titolarità effettiva e, in particolare, la Raccomandazione 10 che impone ai soggetti obbligati di identificare e verificare l’identità dei titolari effettivi quando instaurano rapporti ovvero eseguono operazioni con persone giuridiche, trust e istituti affini. La nota interpretativa alla Raccomandazione 10 reca dettagliati criteri per l’identificazione del titolare effettivo, che sono poi stati trasposti, con marginali modifiche, a livello europeo e, quindi, nazionale. Inoltre, in chiave strumentale all’assolvimento degli obblighi di adeguata verifica, le Raccomandazioni 24 e 25 dettano regole ad hoc volte a potenziare il grado di trasparenza degli enti, richiedendo agli Stati di adottare misure di pubblicità delle informazioni relative alla titolarità effettiva. Queste ultime Raccomandazioni e le relative note interpretative sono state di recente modificate (rispettivamente, nel 2022 e nel 2023). Con specifico riferimento alle persone giuridiche, la Raccomandazione 24 richiede agli Stati di adottare un approccio cd. “multi-pronged”, ossia una combinazione di diversi meccanismi per raccogliere informazioni adeguate, accurate (i.e., verificate) e aggiornate sui titolari effettivi e renderle tempestivamente ed efficacemente accessibili alle autorità competenti. La nuova Raccomandazione 24 prevede come facoltativa l’adozione della soluzione del registro centralizzato per la segnalazione delle informazioni sui titolari effettivi [19]. La nuova Raccomandazione 25 relativa alla titolarità effettiva di trust e istituti giuridici affini segue logiche simili a quelle della Raccomandazione 24[20]. A livello europeo, la disciplina è contenuta nella AMLD 4 che, in materia di titolare effettivo, reca previsioni del tutto coerenti con le indicazioni del GAFI [21] e, con riferimento agli obblighi di trasparenza della titolarità effettiva, adotta soluzioni più avanzate di quelle previste dalle Raccomandazioni del GAFI, imponendo a tutti gli Stati membri di istituire registri pubblici centralizzati [22]. In prospettiva, la disciplina sostanziale in materia di adeguata verifica (e quindi anche di titolarità effettiva) sarà recata da un regolamento europeo [continua ..]

4. La disciplina del titolare effettivo nella legge italiana e nelle Disposizioni della Banca d’Italia

Il d.lgs. n. 90/2017 ha riscritto il decreto antiriciclaggio per recepire in Italia l’AMLD 4. Gli artt. da 17 a 30 del decreto antiriciclaggio disciplinano in maniera significativamente diversa rispetto al passato: i) le modalità di adempimento degli obblighi di adeguata verifica (art. 19); ii) i criteri per la determinazione della titolarità effettiva di clienti diversi dalle persone fisiche (art. 20); iii) le misure semplificate e, per taluni aspetti, quelle rafforzate di adeguata verifica della clientela (articoli 23, 24 e 25); iv) le regole in materia di esecuzione da parte di terzi dell’adeguata verifica (artt. 26, 27, 28, 29 e 30). Le disposizioni di legge risultano molto analitiche, avendo incorporato aspetti in precedenza rimessi alla normativa di attuazione delle Autorità di vigilanza. Il decreto ha comunque confermato l’attribuzione alla Banca d’Italia di significativi poteri normativi anche in materia di adeguata verifica della clientela. Al fine di dare attuazione alle previsioni di legge, la Banca d’Italia, il 30 luglio 2019, ha adottato Disposizioni sull’adeguata verifica della clientela, che hanno sostituito quelle emanate nel 2013, recependo anche gli Orientamenti europei in materia di fattori di rischio e misure di adeguata verifica [27]. Come si dirà, la rigidità e – in alcuni punti – la scarsa chiarezza della legge ha limitato in sostanza gli spazi di intervento su aspetti significativi della disciplina. Le Disposizioni si articolano nelle seguenti parti: i) valutazione dei fattori di rischio, in base ai quali procedere alla valutazione e profilatura della clientela per modulare estensione, intensità e profondità dell’adeguata verifica; ii) obblighi ordinari di adeguata verifica della clientela, articolati nelle fasi di identificazione del cliente, dell’esecutore e del titolare effettivo; verifica dei dati; acquisizione di informazioni su scopo e natura del rapporto continuativo e dell’operazione occasionale; controllo costante del rapporto; iii) adeguata verifica semplificata; iv) adeguata verifica rafforzata; v) esecuzione da parte di terzi dell’adeguata verifica; vi) rapporti e operazioni tra intermediari. Sono inoltre accompagnate da due allegati (fattori di rischio basso; fattori di rischio elevato). In materia di titolarità effettiva, le Disposizioni chiariscono anzitutto che la nozione di [continua ..]

5. Le FAQ in materia di titolarità effettiva

Dal quadro normativo di riferimento si comprende come l’individuazione del titolare effettivo degli enti sia uno degli elementi più complessi e critici dell’intero sistema antiriciclaggio. Negli ultimi anni si sono quindi registrate numerose difficoltà interpretative e applicative, che hanno portato a letture divergenti delle disposizioni da parte di singoli intermediari, associazioni di categoria, tribunali, ordini professionali. In sede di consultazione sulle Disposizioni, la Banca d’Italia non ha potuto fornire risposta a numerosi quesiti pervenuti in relazione ai casi in cui le modalità con cui individuare il titolare effettivo in talune fattispecie specifiche, nelle quali i criteri elencati dall’art. 20 del decreto antiriciclaggio non appaiono risolutivi o la loro applicazione non è univoca. Si trattava, da un lato, di interpretare disposizioni di legge (compito che non spetta alla Banca) e, dall’altro, di domande la cui risposta richiedeva una valutazione a livello trasversale e unitario da parte di tutte le Autorità coinvolte nelle iniziative di policy antiriciclaggio. Di recente sono state quindi pubblicate alcune FAQ (Frequently Asked Questions), frutto del lavoro congiunto di tutte le Autorità coinvolte, che risolvono dubbi sollevati dall’industria in relazione ad alcune casistiche ricorrenti [34]. L’iniziativa si è resa ancor più necessaria in vista dell’avvio del registro dei titolari effettivi, per consentire alle persone giuridiche e ai trust di effettuare correttamente le comunicazioni prescritte dalla legge. Tra le principali questioni affrontate si segnalano le indicazioni fornite in ordine al titolare effettivo nelle catene societarie complesse, nelle procedure esecutive e concorsuali, nelle Pubbliche Amministrazioni, negli enti ecclesiastici.

5.1.1. Catene societarie

La problematica senz’altro più dibattuta, anche a livello europeo [35], riguarda la modalità di calcolo della soglia del 25% in caso di partecipazione posseduta per il tramite di società controllate (proprietà indiretta). Nel vigore della disciplina ante 2017 [36] si erano diffusi tre diversi criteri di calcolo. Secondo un primo criterio, la soglia del 25% più uno andrebbe considerata esclusivamente in relazione al capitale della società cliente, risalendo poi la catena partecipativa con il criterio del controllo ai sensi dell’art. 2359 c.c. Pertanto, occorreva individuare tutti i soggetti titolari di partecipazioni superiori al 25% nella società cliente e, con riguardo ai soggetti così individuati, identificare la persona fisica o le persone fisiche esercitanti il controllo. Sulla base di un secondo criterio, la soglia del 25% più uno dovrebbe determinarsi esclusivamente in relazione al capitale sociale del cliente, attraverso l’appli­ca­zione del cd. criterio del moltiplicatore, ossia moltiplicando le partecipazioni detenute lungo la catena partecipativa al fine di verificare la ricorrenza della soglia del 25% più uno (cd. top down approach). Infine, secondo un terzo criterio (più estensivo), la soglia del 25% più uno andrebbe verificata a tutti i livelli della catena partecipativa, cioè in relazione non soltanto al capitale sociale della società cliente, ma di qualsiasi altra entità lungo la catena partecipativa. Secondo tale approccio, è necessario individuare tutti i soggetti titolari di partecipazioni superiori al 25% nel capitale sociale sia del cliente (primo livello), sia risalendo l’intera catena partecipativa (cd. bottom up approach) [37]. L’interpretazione sposata nelle FAQ fa leva sul dato letterale della norma. Per l’ipotesi di proprietà indiretta, infatti, l’art. 20 prevede che la soglia vada considerata esclusivamente in relazione al capitale del cliente. Pertanto, una volta individuato il titolare di questa partecipazione, si risalirà la catena attraverso il criterio del controllo di cui all’art. 2359 c.c. (primo criterio).

5.1.2. Procedure esecutive e concorsuali

Le incertezze segnalate dai soggetti che a vario titolo operano nell’ambito delle procedure esecutive o fallimentari, quali professionisti delegati alle operazioni di vendita (es., notai, dottori commercialisti) o società di recupero crediti, riguardano: i) l’applicazione degli obblighi di adeguata verifica in relazione a operazioni poste in essere nell’ambito delle procedure (ad es., se la natura giurisdizionale dell’attività svolta faccia venir meno gli obblighi di adeguata verifica dei professionisti che agiscono in qualità di delegati del Tribunale); ii) la qualificazione degli organi della procedura (ad es., Presidente del Tribunale, giudice della procedura esecutiva o fallimentare, professionista delegato o curatore), dei creditori, del debitore esecutato e dei terzi aggiudicatari dei beni, ai fini dell’adeguata verifica, e quindi, in sostanza, ai fini dell’individuazione del cliente, dell’esecutore e del titolare effettivo (ad es., se il curatore possa essere individuato come titolare effettivo in relazione a conti aperti dalla procedura). In base alle FAQ, in questi casi il titolare effettivo va individuato nel soggetto sottoposto alla procedura esecutiva o concorsuale. Il professionista delegato o il curatore sarebbero qualificabili, invece, come esecutori del rapporto, in quanto incaricati dall’Autorità Giudiziaria all’accensione del conto corrente e autorizzati a operare per la procedura.

5.1.3. Pubbliche Amministrazioni

Nel vigore della disciplina ante riforma del 2017, le Pubbliche Amministrazioni rientravano tra le ipotesi di esenzione dallo svolgimento dell’adeguata verifica, in quanto soggetti a basso rischio di riciclaggio. Con il d.lgs. n. 90/2017 il quadro è profondamente mutato: le ipotesi di esenzione sono state eliminate e la presenza di un cliente che sia una Pubblica Amministrazione rientra attualmente tra gli indici di basso rischio, in presenza del quale è possibile applicare misure semplificate di adeguata verifica (qualora dal complesso delle informazioni acquisite dagli intermediari non risulti necessaria l’applicazione di misure ordinarie o rafforzate). Alla luce del nuovo scenario, si è posto quindi il problema di come debba essere individuato il titolare effettivo nelle PA. In base alle FAQ, in questi casi si applica il criterio residuale di cui all’art. 20, comma 5, del decreto antiriciclaggio. Il titolare effettivo di un ente che rientra nel perimetro della Pubblica Amministrazione coincide quindi con la persona fisica titolare di poteri di rappresentanza, amministrazione e direzione dell’ente.

5.1.4. Enti ecclesiastici

La categoria degli enti ecclesiastici comprende quelli appartenenti a tutte le religioni, quella cattolica e quelle non cattoliche i cui rapporti con lo Stato italiano siano regolati da apposite intese recepite con legge dello Stato. Qualora questi enti abbiano ottenuto il riconoscimento agli effetti civili ai sensi della legge 20 maggio 1985, n. 222, essi sono tenuti all’iscrizione nel registro delle persone giuridiche private tenuto dalla prefettura del luogo in cui hanno sede [38]. Pertanto, in caso di enti civilmente riconosciuti troverà applicazione l’art. 20, comma 4, del decreto antiriciclaggio in materia di titolarità effettiva delle persone giuridiche private, in base al quale devono ritenersi titolari effettivi cumulativamente: a) i fondatori, ove in vita; b) i beneficiari, quando individuati o facilmente individuabili; c) i titolari di poteri di rappresentanza legale, direzione e amministrazione. Qualora, invece, gli enti ecclesiastici non chiedano o non ottengano il riconoscimento nell’ordinamento dello Stato, troverà applicazione il criterio residuale e, dunque, il titolare effettivo andrà individuato nella persona fisica o le persone fisiche titolari, conformemente ai rispettivi assetti organizzativi o statutari, di poteri di rappresentanza legale, amministrazione o direzione.

6. Evidenze dall’azione di supervisione della Banca d’Italia

L’individuazione del titolare effettivo è uno dei fattori presi in considerazione dall’analisi ispettiva e cartolare della Banca d’Italia, all’interno delle valutazioni che vengono effettuate più in generale sull’adeguatezza dei processi relativi all’ade­guata verifica adottati degli intermediari [39]. A fronte di quasi 300 accertamenti ispettivi condotti dalla Banca d’Italia nel quadriennio 2019-2022 per finalità antiriciclaggio, il 46% dei rilievi emersi – su un totale di circa 530 rilievi – ha avuto a oggetto il rispetto degli obblighi di adeguata verifica e di individuazione del titolare effettivo. Considerando l’evoluzione nel periodo, si rileva un aumento della quota di rilievi per ritardi o carenze nell’adempi­mento dell’attività di adeguata verifica (passati dal 38 al 65% dei rilievi totali). Le stesse evidenze emergono dalle analisi a distanza a seguito delle quali, nello stesso quadriennio 2019-2022, molte delle quasi 600 lettere di intervento effettuate dalla Vigilanza antiriciclaggio della Banca d’Italia hanno riguardato l’adeguata verifica [40]. Quanto all’attività sanzionatoria svolta nello stesso quadriennio, dei 64 provvedimenti sanzionatori adottati dalla Banca d’Italia (per un ammontare complessivo di sanzioni pecuniarie irrogate di oltre 10 milioni di euro), 48 sono ascrivibili a irregolarità negli obblighi di adeguata verifica. Pur a fronte della numerosità dei rilievi in materia di adeguata verifica, negli ultimi anni si è tuttavia riscontrato un generale miglioramento nella capacità degli intermediari di individuare il titolare effettivo. Su un piano generale, ciò è dovuto al­l’irrobustimento dei sistemi di controllo di primo e secondo livello, a una maggiore sensibilizzazione del personale impegnato nelle attività antiriciclaggio, all’introdu­zione di blocchi operativi nei sistemi informatici, che impediscono di aprire i rapporti senza il completamento di tutte le fasi del processo di adeguata verifica. Dall’attività ispettiva sono emerse anche alcune aree di miglioramento, che riguardano principalmente la verifica delle informazioni fornite dal cliente in fase di onboarding, soprattutto nel caso di clienti ad alto rischio, che richiedono l’applica­zione di misure rafforzate [41]. La [continua ..]

7. Conclusioni

Individuare il titolare effettivo in modo corretto è fondamentale; è il cuore dei controlli a fini antiriciclaggio. La normativa si sta evolvendo a livello europeo, con luci e ombre: in particolare, l’utilizzo nel futuro Regolamento di criteri più ampi e più generici per individuare il titolare effettivo rischia di non realizzare l’obiettivo voluto. Tra gli intermediari italiani è cresciuta la consapevolezza dell’importanza di avere buoni sistemi di controllo antiriciclaggio, e la loro efficacia è aumentata nel tempo. Tuttavia, l’adeguata verifica (e, al suo interno, l’individuazione del titolare effettivo) è tra gli elementi per i quali più frequentemente si scorgono i margini di miglioramento nei controlli svolti dagli intermediari e conseguentemente si concentra l’azione di vigilanza di Banca d’Italia. È importante che gli intermediari proseguano nell’azione di rafforzamento dei propri presidi. È inoltre importante che l’individuazione del titolare effettivo non si appiattisca sull’interrogazione dei registri; questo deve essere il primo (e non l’unico) passo che occorre compiere nella ricerca del titolare effettivo che – sebbene sempre più ardua per i motivi illustrati nei paragrafi precedenti – rappresenta il momento più saliente della lotta al riciclaggio.

NOTE