Lo scopo del presente articolo è quello di analizzare le recenti Norme sulla trasparenza, il controllo e la concorrenza dei contratti pubblici della Santa Sede e dello Stato della Città del Vaticano alla luce dell’evoluzione internazionale in materia prendendo in esame, dapprima, la struttura normativa della Convenzione delle Nazioni Unite contro la Corruzione. In seguito, si evidenzieranno le disposizioni della Convenzione concernenti gli appalti pubblici per verificarne l’effettiva implementazione all’interno della legislazione della Santa Sede e dello Stato della Città del Vaticano. A tal proposito, il presente contributo si soffermerà sugli aspetti principali delle Norme nonché sulla tutela giurisdizionale predisposta dalle stesse. Infine, si prenderà in esame il recente Regolamento attuativo del Governatorato dello Stato della Città del Vaticano (in vigore dal 1° gennaio 2021) per verificare la reale attuazione delle Norme in materia di contratti pubblici anche alla luce dell’Enciclica del Papa: “Fratelli tutti”.

SOMMARIO:

1. La Convenzione di Merida e il percorso della Santa Sede nella lotta alla corruzione - 2. Struttura delle NCP - 2.1. Impiego sostenibile delle risorse: centralizzazione e programmazione - 2.2. Procedure di aggiudicazione trasparenti, parità di trattamento e concorrenza leale - 2.3. Giustiziabilità delle situazioni giuridiche soggettive lese - 3. Regolamento di attuazione delle Norme sulla trasparenza, il controllo e la concorrenza dei contratti pubblici della Santa Sede e dello Stato della Città del Vaticano - 4. Conclusioni - NOTE

1. La Convenzione di Merida e il percorso della Santa Sede nella lotta alla corruzione

L’esigenza di prevenire e contrastare la corruzione, quale fenomeno di portata tran­snazionale, nonché la criminalità organizzata di matrice economica dalla stessa derivante, ha indotto la Comunità internazionale ad elaborare e predisporre uno strumento giuridicamente vincolante che, attraverso un approccio internazionale e multidisciplinare, potesse ostacolare efficacemente la corruzione. A tal proposito, il 31 ottobre 2003 l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha adottato la Convenzione delle Nazioni Unite contro la Corruzione [1] – anche nota come Convenzione di Merida – entrata in vigore il 14 dicembre 2005, in ossequio all’art. 68 della Convenzione, e a cui la Santa Sede ha aderito in data 19 settembre 2016. Il testo, composto da 71 articoli ripartiti in VIII Capitoli, mostra un apparato contraddistinto dalla previsione di misure preventive e repressive nonché dall’offer­ta di assistenza tecnica rivolta agli Stati Parte della Convenzione in una logica di co­operazione tra le Parti. Quanto appena descritto emerge, in particolar modo, all’art. 9 laddove la Convenzione enuclea i principi fondamentali in materia di appalti pubblici e gestione delle finanze pubbliche. Nel dettaglio, la norma testé citata prevede, in capo a ciascun Stato Contraente e in conformità al loro ordinamento giuridico, l’obbligo di adottare misure che consentano di espletare procedure ad evidenza pubblica in osservanza dei principi di trasparenza e concorrenza e nel rispetto di criteri obiettivi e oggettivi per l’assunzio­ne di decisioni ostative a possibili fenomeni corruttivi. Il comma 1 dell’art. 9 tipizza, infatti, una serie di condotte poste a garanzia delle finalità rese note nel Preambolo della Convenzione quali, in particolare: la pubblica diffusione di qualunque informazione concernente la stipulazione degli appalti pubblici; la pubblicazione e preventiva definizione di tutte le regole e le condizioni riguardanti la gara; l’assun­zione di decisioni basata su criteri prestabiliti e obiettivi; la presenza di un sistema giurisdizionale nazionale che consenta la giustiziabilità delle situazioni giuridiche soggettive lese dall’inosservanza delle disposizioni emesse in conformità a quanto previsto dall’art. 9 della Convenzione e, infine, la possibilità di disciplinare ed impedire eventuali conflitti di [continua ..]

2. Struttura delle NCP

In ragione delle finalità esplicate nel paragrafo precedente e tenendo in debita considerazione l’evoluzione normativa internazionale ratione materiae, le recenti NCP, composte da 4 Titoli e 86 disposizioni, si strutturano su quattro pilastri fondamentali: impiego sostenibile delle risorse; procedure di aggiudicazione trasparenti; parità di trattamento e concorrenza leale; giustiziabilità delle situazioni giuridiche soggettive lese.

2.1. Impiego sostenibile delle risorse: centralizzazione e programmazione

Le disposizioni contenute all’interno del Titolo II delle NCP affrontano, in modo puntuale e dettagliato, il pilastro concernente la sostenibilità della spesa e la gestione efficace dei fondi interni. In particolare, quanto richiamato da Papa Francesco nella Lettera Apostolica in forma di Motu Proprio è concretizzato dalla previsione degli istituti della centralizzazione e programmazione. Con la centralizzazione le NCP pongono fine alla frammentazione degli acquisti di beni e servizi centralizzando, in capo all’APSA e al Governatorato [14] le procedure d’acquisto. Eventuali deroghe dovranno essere debitamente motivate e giustificate alla Segreteria per l’Economia. Peraltro, a sostegno della centralizzazione degli acquisti, le Norme in materia di contratti pubblici contemplano la pubblicazione e l’ag­giornamento semestrale dei prezzi e dei corrispettivi di riferimento per beni e servizi oggetto di domanda, o già acquistati, affinché gli Enti possano beneficiare di una maggior pianificazione di spesa in relazione alle risorse disponibili. In tal senso, un ruolo decisivo verso una migliore gestione delle risorse è svolto anche dalla previsione dei contratti quadro, quali strumenti negoziali dinamici in grado di consentire una preventiva programmazione degli interventi [15]. Inoltre, la rilevanza attribuita alla centralizzazione emerge dal § 1 dell’art. 16 NCP laddove, salvo i casi stabiliti dalle Norme, gli acquisti sono effettuati in modo centralizzato a pena di nullità del contratto [16]. La scelta della nullità contrattuale quale forma di invalidità negoziale produttiva di effetti caducatori, non è casuale. La nullità ha la funzione di tutelare l’interesse alla regolarità dei traffici giuridici, è un rimedio alla lesione di un interesse generale ed opera, in tal senso, contro l’autono­mia privata. Quest’ultima, infatti, se esercitata in contrasto con l’interesse ordinamentale non può che determinare la nullità del contratto. A fronte della potenziale nullità contrattuale derivante dalla mancata osservanza della centralizzazione degli acquisti, assume portata fondamentale l’istituto della programmazione. La previsione di un piano singolare e generale degli acquisti da predisporre, rispettivamente, entro il 31 ottobre e 30 novembre di ogni anno, consente di [continua ..]

2.2. Procedure di aggiudicazione trasparenti, parità di trattamento e concorrenza leale

Accanto alla programmazione e centralizzazione delle procedure di acquisto, le NCP prevedono, al Capo I del Titolo III, le procedure selettive relative all’aggiudi­cazione dei contratti pubblici. Nel dettaglio, gli artt. 36 e 37 prevedono che i contratti pubblici siano aggiudicati mediante una delle seguenti procedure: – procedura selettiva pubblica; – procedura selettiva mediante Albo Informatico; – gara al massimo ribasso mediante Albo Informatico; – acquisto diretto mediante catalogo informatico; – affidamento diretto precisando, altresì, come il ricorso alla procedura selettiva pubblica sia consentito solo qualora non risulti possibile ricorrere alle altre procedure sopra elencate. L’indi­viduazione di tali procedure, secondo le parole di Papa Francesco riprese e confermate dal § 2 dell’art. 5, è funzionale all’espletamento di una procedura di aggiudicazione trasparente, controllata, imparziale e oggettiva all’interno della quale possa essere garantita la parità di trattamento tra gli operatori economici in regime di concorrenza leale. Contezza di quanto appena descritto è fornita, ad esempio, dalla previsione, per la procedura relativa all’affidamento diretto di un contratto pubblico, del criterio rotativo automatico. L’operatività di tale criterio, infatti, garantisce la tutela della concorrenza in un ambito (procedure di importo inferiore ad Euro 40.000,00) nel quale possono consolidarsi rendite da posizione in capo agli operatori economici in precedenza aggiudicatari. Tuttavia, stante il principio generale enunciato dalle NCP, considerazioni di natura sostanziale relative alle effettive modalità di funzionamento di siffatto criterio sono rimesse alle norme di attuazione cui il Governatorato dello Stato della Città del Vaticano [19] e la Segreteria per l’Economia, sono chia­mati ad emanare ai sensi degli artt. 83 e 86 NCP. Ancora, la previsione di specifiche disposizioni tese ad evitare ogni potenziale conflitto di interesse nello svolgimento delle procedure di aggiudicazione nonché nella fase di esecuzione dei contratti pubblici, rafforzano l’esigenza di trasparenza e imparzialità sottesa alle recenti NCP. A dimostrazione di quanto enunciato si richiamano, in tal senso, gli artt. 22 ss. Capo III, Titolo II laddove è previsto che i dipendenti e gli incaricati [continua ..]

2.3. Giustiziabilità delle situazioni giuridiche soggettive lese

Accanto alle disposizioni normative di carattere sostanziale, le NCP prevedono anche una serie di disposizioni di carattere processuale. Nel dettaglio, la Tutela giurisdizionale in materia di trasparenza, controllo e concorrenza dei contratti pubblici della Santa Sede e dello Stato della Città del Vaticano si compone di 12 articoli posti a garanzia della giustiziabilità delle situazioni giuridiche soggettive lese dal mancato rispetto delle norme di carattere sostanziale. In particolare, fermo restando la competenza del Supremo Tribunale della Segnatura Apostolica per tutti i conflitti di attribuzione tra gli Enti e tra gli Enti e gli Organismi di Vigilanza e Controllo, le disposizioni in materia processuale prevedono la competenza, in primo e secondo grado, del Tribunale dello Stato della Città del Vaticano e della Corte d’Appello dello Stato con sentenza d’appello non impugnabile. Peraltro, ulteriore aspetto di particolare interesse è rappresentato dagli artt. 5 e 6 laddove sono regolamentate l’annullabilità del provvedimento amministrativo e la tutela cautelare. Nel dettaglio l’art. 5, analogamente al vizio di legittimità costituito dalla violazione di legge ai sensi della normativa italiana, prevede l’annullabilità del provvedimento amministrativo adottato in violazione delle NCP [20]. Tuttavia, il comma 2 dell’art. 5 esclude l’annullabilità del provvedimento allorquando sia stato adottato in violazione delle norme riguardanti il procedimento o la forma, ma il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello effettivamente adottato. In sostanza, l’art. 5 è una disposizione che rievoca quanto previsto dall’art. 21-octies della legge n. 241/1990 [21] perché rimanda a un provvedimento a contenuto vincolato. In tal caso, la norma attributiva del potere vincola l’attività dell’Amministrazione che non è libera di agire discrezionalmente, pertanto, pur non venendo meno l’antigiuridicità del provvedimento, comunque adottato in violazione delle norme sul procedimento o sulla forma degli atti, ne è esclusa l’annullabilità perché un’eventuale pronuncia demolitoria del giudice non porterebbe alcun vantaggio al soggetto leso dalla sua emanazione. In sintesi, la dedotta violazione delle norme procedimentali non ha alcuna incidenza sul contenuto del [continua ..]

3. Regolamento di attuazione delle Norme sulla trasparenza, il controllo e la concorrenza dei contratti pubblici della Santa Sede e dello Stato della Città del Vaticano

In ossequio alla previsione di cui all’art. 83 NCP, il 1° gennaio 2021 è entrato in vigore il Regolamento di attuazione del Governatorato dello Stato della Città del Vaticano promulgato con Decreto del Cardinale Presidente n. CCCLXXXVII. Nel dettaglio, il § 1 dell’art. 83 riconosce il particolare status giuridico che contraddistingue il Governatorato richiedendo, entro tre mesi dall’entrata in vigore delle NCP, l’emanazione di un Regolamento di attuazione ad hoc. Trattasi di un Regolamento promulgato ad experimentum per un anno che persegue l’obiettivo di concretizzare e armonizzare le Norme in materia di contratti pubblici con le disposizioni di cui alla legge n. CCLXXIV sul Governo dello Stato della Città del Vaticano del 25 novembre 2018 e con le disposizioni di cui alla legge n. V sull’ordinamento economico, commerciale e professionale del 7 giugno 1929. In particolare, il § 4 dell’art. 1, Titolo I del Regolamento di attuazione ne esclude l’applicazione, in conformità a quanto previsto dalle Norme, ai contratti di cui all’art. 4 delle NCP nonché ai contratti stipulati dal Governatorato aventi ad oggetto prestazioni relative all’assolvimento di finalità istituzionali di cui alla Legge sul Governo ed ai contratti aventi ad oggetto prestazioni relative alle operazioni di attività di impresa e riservate in regime di monopolio allo Stato della Città del Vaticano in conformità alla legge n. V. Il Regolamento si compone di 7 Titoli e 68 articoli che richiamano, in modo sostanzialmente fedele, le disposizioni di cui alle NCP. Il Titolo I, infatti, soffermandosi sulle disposizioni generali, apre le porte alla regolamentazione dettagliata (Titolo II) degli istituti relativi alla centralizzazione e programmazione degli acquisti che individuano, nel Governatorato, l’autorità centralizzata cui ricondurre tutti i contratti e gli atti negoziali predisposti dagli organismi in cui esso si articola. Diversamente da quanto previsto dalle NCP che regolamentano le procedure di aggiudicazione, le deroghe, le concessioni, i contratti e le operazioni nel settore im­mobiliare all’interno del Titolo III, il Regolamento attuativo riserva il medesimo Titolo all’individuazione dei requisiti oggettivi e soggettivi degli operatori economici, all’elenco dei soggetti abilitati a svolgere le funzioni di [continua ..]

4. Conclusioni

Le Norme sulla trasparenza, il controllo e la concorrenza dei contratti pubblici della Santa Sede e dello Stato della Città del Vaticano rappresentano, sicuramente, un notevole passo avanti della Santa Sede nel processo normativo intrapre­so dalla Comunità internazionale contro il fenomeno della corruzione. Con esse si cerca di rispondere alle esigenze attuali nel rispetto dei principi che oggi, in materia di contratti pubblici, orientano ed ispirano le relazioni internazionali, coerentemente alla visione di un Pontificato che guarda con attenzione allo scenario internazionale. Quanto appena detto emerge non solo dalla Lettera Apostolica in forma di Motu Proprio sulle Norme del 1°giugno 2020, ma altresì dall’ultima Enciclica del Pontefice firmata ad Assisi il 3 ottobre 2020 [22]. Con l’Enciclica “Fratelli Tutti” Papa Francesco evidenzia come, attualmente, la dimensione economico-finanziaria di carattere transnazionale tenda a predominare sulla dimensione politica di ogni Stato rendendo necessario il tempestivo intervento delle istituzioni internazionali per salvaguardare la sovranità del diritto, la giustizia sostanziale e, dunque, la fraternità uni­versale. Il riconoscimento di un’autorità mondiale di carattere internazionale, intesa come governance dei processi regolata dal diritto e legata al principio di sussidiarietà nella progressiva risoluzione dei problemi comuni, è principio tipico del Magistero della Chiesa Cattolica richiamato anche dall’Enciclica Pacem in Terris (Papa Giovanni XXIII) laddove viene ribadito come i pubblici poteri della comunità mondiale non abbiano lo scopo di ridurre o eliminare la sovranità statale ma, al contrario, di far convivere ed implementare i poteri delle organizzazioni della società civile, degli Stati e degli organismi internazionali. Secondo le parole di Papa Francesco appare urgente superare l’isolamento che contraddistingue il panorama attuale con la reciprocità di apporto che coinvolge i singoli, gli Stati e gli ulteriori attori internazionali in modo tale che siffatta reciprocità non sia destinata ad intervenire solo a fronte di situazioni emergenziali (si pensi alla pandemia in corso) ma possa implementarsi affinché la fraternità diventi metodo, modello e obiettivo dei rapporti internazionali. Nell’Enciclica, dunque, ed in particolar modo al [continua ..]

NOTE